20年行政争议画句号！“程序空转”如何迎来“峰回路转”？
行政争议实质性化解
“程序空转”变“峰回路转”
“多亏了检察院，前后开展多次协调工作，解决了我们企业的困难。”春节前，四川某公司法定代表人李某专程来到四川省巴中市检察院表达感谢，一起长达20年的行政争议得以实质性化解，画上了圆满句号。
一起行政诉讼案件，诉讼程序严格“按规定”走了一圈又一圈，司法机关也都依法作出处理，但就是“车轱辘打空转”，问题得不到解决，陷在法律程序里出不来，各方身心俱疲……
针对这一群众反映强烈的“程序空转”问题，2019年10月，最高人民检察院在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。
伴随着2020年的结束，为期一年零二个月的专项活动也宣告结束，6300余件行政争议在检察机关的努力下获得实质性化解。
穿透式监督
打碎争议的“牛角”
数百页的案卷材料，记录着李某20年的信访申诉路，有的纸张已明显泛黄。
2000年，一家公司法定代表人李某认为四川省某县地矿局漏报其换证备案材料并要求重新办理采矿许可证的行为违法，申诉无果后于2016年向某县政府申请行政复议，并申请国家赔偿，但因复议申请超过法定申请期限而未被受理。2018年，该公司将某县自然资源和规划局（机构改革中整合了原地矿局的职能）起诉至法院，法院一审、二审、再审均以起诉超过法定起诉期限为由驳回，李某遂向巴中市检察院申请监督。
经检察机关调查核实，该公司采矿许可证存续期间，国土资源部有换证新规。“该公司未在规定期限内提交换证备案资料，丧失采矿权，地矿局并无不当；起诉已超过法定的起诉期限，法院终审裁定也无不当；公司因早已停止运营，虽无办理采矿许可证必要，但必须要给当事人一个说法。”巴中市检察院承办检察官张德远告诉记者，检察机关依照案件事实和法律规定可以作不支持监督申请决定，但这样案件又将“绕”回原点，陷入程序空转，仿佛钻进了一个牛角尖。
“牛角”必须打碎！“穿透式监督是破解程序空转的利器，好比浇水必得先浇根。”巴中市检察院副检察长杨黎明说。
巴中市检察院主动邀请第三方，举办公开听证，最终促成争议双方和解。该公司当场撤回监督申请，巴中市检察院依法作出终结审查决定，并向某县自然资源和规划局提出口头检察建议，对此类行政争议作清理处理，均被采纳。
“检察机关积极履职，把双方争议的焦点摆在明面上沟通交流，充分听取各方意见，让20年的争议得到彻底化解，这就是百姓对公平正义最实在的获得感。”作为听证员之一的巴中市人大代表鲜爱萍对此案感触深刻。
窥一斑而知全豹。在专项活动开展期间，全国检察机关化解涉及损害民营企业合法权益的案件390余件，对于法院裁判没有问题但行政行为不当，损害申请人合法权益的，依法向行政机关发出检察建议1300余件。
精准化导向
新职能解决老问题
行政检察常被形容为“一手托两家”，既监督法院公正司法,又促进行政机关依法行政。在行政争议实质性化解中，检察机关还承担着矛盾化解、释法说理的工作。
“在行政检察环节化解行政争议是检察机关一项新职能，但却是一直存在的老问题。”最高检第七检察厅厅长张相军表示，在“四大检察”“十大业务”新格局下，行政检察是短板，通过开展促进行政争议实质性化解专项活动，调动全国检察机关重视并集中解决一批老百姓反映强烈的行政争议，用实实在在的办案成效，增强人民群众对公平正义的获得感。
专项活动期间，最高检定期通报专项活动开展情况，挂牌督办重点案件45件，并编发典型案例加强对基层检察院办案指导，将行政争议化解纳入检察官业绩考评，直接与考核挂钩，摸索出了一套“打法”。几组数据，印证了检察机关在这条路上走过的每一步——
公开听证，被称为“看得见”“听得到”的法治形式，专项活动期间，全国检察机关开展公开听证1100多件，检察宣告310余次。
开展司法救助，为争议实质性化解“兜底”，对行政裁判和行政行为并无明显不当，但群众因案致贫、因案返贫的，共开展司法救助190余件次，发放救助金420余万元。
各级院检察长、分管副检察长包案，直接办理行政诉讼监督案件，已成功化解行政争议的案件有2700余件，占全部化解案件的44%。最高检检察长张军在重庆接待一起行政处罚监督案当事人，与当事人推心置腹交谈，耐心释法说理；最高检副检察长张雪樵到江苏省盐城市大丰区申诉人家中，化解一起持续7年的违法强拆案。黑龙江、山西、云南、贵州等省级检察院检察长都带头办理行政诉讼监督案件，促进行政争议实质性化解。
各省级院根据本地情况加强针对性指导，市级院承担办案“主力军”责任，基层院发挥矛盾化解“桥头堡”作用，上下一体、接续联动，创新争议化解途径，形成强大推力。
上海市黄浦区检察院成立行政检察监督办公室，在此柔性平台加持下，运用多元化司法和非司法化方式，为行政争议化解提供一片“蓝海”。
福建省三级检察院探索建立“行政争议实质性化解‘路线图’工作机制”，围绕争议提出、调查核实、监督促和、多元化解等全流程无缝连接、相互协调。
全方位化解
星星之火可燎原
“争议不分大小，在百姓眼里都是‘大事’，行政争议得到实质性化解，减少百姓诉累，百姓心里的‘疙瘩’解开了，才是真正的案结事了政和。”2020年年底，天津市检察院第七检察部检察官杨宽办理的一起撤销不动产权证书行政抗诉案圆满收官。杨宽告诉记者，该案缘起邻里房屋纠纷，涉及民事诉讼，相关法律关系、诉讼环节盘根错节、极为复杂——这也是行政争议化解案件的普遍性难点之一。
抗诉，保证了司法实践适用法律正确，但距离纠纷真正化解还有一定距离。
决不能一“抗”了之！天津市检察院联合法院将相关行政、民事争议一并开展调解，多次耐心向各方讲事实、摆道理、析利弊，涉案矛盾纠纷最终化解。
“人民群众对公平正义的要求是不断提升的，最终的获得感也是动态的，都与检察办案质量直接关联。”杨宽说。
这类案件关系到人民群众对公平正义的直接感受，再多再难也要办好，绝不能打折扣！
“大道至简，解决问题是矛盾纠纷化解的根本。行政争议实质性化解体现了检察机关从‘法律监督’中主动跳出来看全局，既遵循法治发展规律，又体现了对司法审判活动和行政活动的法律监督，更是促进社会矛盾的实质性解决。”在西北政法大学地方政府法治建设研究中心主任、中国法学会行政法学研究会副会长王周户看来，检察机关打破固化思维，通过协调多方力量，将争议纠纷推到法治轨道上化解，合法合情又合理，意义已超出一般性法律监督的范围，属于从形式法治到实质法治的转变，是对检察机关法律监督职能内涵及方式的改革性拓展，可以说是中国特色社会主义法治进程中的重要司法实践创新。
专项活动已结束，行政争议化解如何持续发力？
“专项活动将行政争议实质性化解的效能进行了充分挖掘，虽然专项活动结束，但是这条路才刚刚开始！”张相军将每一件案件比作“星星之火”，他表示，行政争议实质性化解将渐成“燎原之势”，新时期新的发展阶段下，必定成为行政检察工作开展的新常态。
记者了解到，最高检目前正在开展专项活动的全面总结工作，梳理活动成效，将适时发布一批典型案例，充实“范本”“样板”。此外，在2020年着手起草的《人民检察院实质性争议化解行政争议工作指引》也在不断完善，出台后将为全国检察机关行政争议实质性化解更规范更科学开展提供方向指南。
化解争议
促进案结事了政和
2019年11月至2020年12月，最高检部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动——
专项活动监督和化解行政争议重点
严重损害公民、组织实体权益的案件
严重损害民营企业合法权益的案件
严重损害国家利益、社会公共利益的案件
涉及多名行政相对人的群体性案件
严重影响法律正确实施、需要附带审查规范性文件的案件
其他严重影响社会稳定的案件等
活动成效
专项活动开展一年来，各级检察机关共促进行政争议实质性化解6000余件
其中，最高检挂牌督办45件
目前已全部化解
已成功化解行政争议的案件中
领导干部包案2000余件，占35%
检察机关用足用好公开听证的有效手段，积极开展公开听证近1200件
工作方法
监督纠正 促成和解 公开听证 司法救助 释法说理
制度机制
调查核实 领导包案 挂牌督办 上下联动 检法衔接
基层行政检察离百姓最近
最能让百姓看得见
去年以来，最高检深入践行以人民为中心的思想，在全国检察机关部署开展了“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，通过加强行政检察监督，集中解决了一批群众反映强烈的行政争议，人民群众无不拍手称赞。
基层行政检察离百姓最近，最能让百姓看得见、摸得着。检察机关通过行政争议实质性化解，在实实在在的办案成效中，着力解决群众的操心事、烦心事、揪心事，才能提高行政检察的影响力和社会知晓度、认可度。希望检察机关压实化解行政争议的办案责任，集中精力，攻坚克难，进一步加大行政检察监督力度，切实维护人民群众的合法权益，增强人民群众的获得感。
帮助农民工讨回欠薪29万
2021年1月28日，最高检召开新闻发布会，公布了2020年度十大行政检察典型案例。湖北省武汉市青山区检察院办理的某家具有限公司拖欠农民工工资行政非诉执行监督案入选。
事情是这样的。2019年10月28日，青山区人力资源局针对某家具有限公司拖欠农民工工资行为作出行政处理和行政处罚决定，责令该公司继续支付工资、赔偿金，并处罚款5000元，逾期不缴纳按日加处罚款。
但是，该公司在收到行政处理及处罚决定后逾期未履行，青山区人力资源局多次向该公司经理柯某催告无果，遂向区法院申请强制执行。经查，法院认定该公司已办理注销登记，区人力资源局向无任何代理权限的柯某催告送达，催告程序不合法，遂裁定不准予执行。因行政争议问题，7名涉案农民工迟迟未能收到欠薪。
2020年7月10日，青山区检察院在“发挥检察职能助力根治拖欠农民工工资问题专项活动”中发现上述线索，迅速开展行政非诉执行监督。经调查核实，办案检察官认为法院裁定结果并无不当。
随后，为化解行政争议、切实解决农民工工资问题，办案检察官前后联系了该公司法定代表人及股东，并查明柯某系公司实际控制人、依法负有清偿债务责任。如果债权人据此提出起诉，法院应予支持。
在进一步调查中，办案检察官发现，柯某并非恶意欠薪，确因疫情导致资金周转困难，并在接受调查期间多次承诺一定想办法将拖欠的工资还上。
考虑到企业复工复产的难处，检察机关与公安机关达成不宜将此事作为犯罪线索移送的共识。同时，考虑到涉案7名农民工均为外地务工人员，民事支持起诉周期长，为避免增加当事人诉累，检察官决定运用听证搭建和解平台，助力农民工讨薪，也促进合法经营。
1名案外农民工闻讯后，主动递交了该公司出具的工资欠条，申请参与公开听证。2020年7月24日，经公开听证，8名农民工现场接受柯某道歉，与其签订和解协议，并领取了被拖欠的工资。随后，区人力资源局决定免除对柯某的加处罚款。
在化解行政争议的同时，青山区检察院充分发挥“一手托两家”的行政检察监督作用，针对此案中行政机关催告程序及法院告知义务方面存在的问题发出检察建议，督促其改进工作。另一边，积极开展类案监督，全面排查了辖区近3年行政非诉执行案件，为农民工挽回经济损失29万元。
此外，青山区检察院加强了与行政机关、法院、公安部门的联系，达成欠薪线索移送、合力讨薪共识，推动法院建立裁执办案联席机制，并引导相关行政机关建立催告核实机制和案件会审机制。
“我们希望通过个案延伸类案监督效能，引导制度规范，统一执法标准，通过司法和行政的良性互动，用法律服务和司法保障，真正根治拖欠农民工工资问题。”青山区检察院承办检察官吴申申说。
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